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　　关于《中华人民共和国文物保护法》

　　修订草案(送审稿)中新设行政审批论证情况的说明

　　按照《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)要求，国家文物局就《中华人民共和国文物保护法》修订草案涉及的新设行政审批进行了深入调研，开展了相关课题研究，召开各种形式的座谈会、讨论会、论证会进行研究论证，广泛听取了中央有关单位、地方政府、地方相关部门、有关科研机构、行业组织、相关企业、部分专家、学者及律师的意见。

　　文物是不可再生的文化资源，除了历史、艺术、科学价值外，还具有特定的社会价值，在公共生活领域具有特殊的意义。文物安全是文化安全的组成部分，大量文物直接关系国家安全和公共利益。草案新设的行政许可事项，通过严格执行现有管理手段和措施，通过技术标准和管理规范，通过市场机制、行业自律、企业和个人自主决定以及其他管理方式均难以解决。

　　现就修订草案(送审稿)中新设行政审批论证情况分项说明如下：

　　一、关于一般不可移动文物迁移、拆除审批(行政许可)

　　草案第二十一条第一款规定：一般不可移动文物，不得擅自迁移、拆除;因建设工程需要必须迁移、拆除的，应当由县级人民政府批准。

　　现行文物保护法未规定一般不可移动文物迁移、拆除的审批要求，但是却在第六十六条(三)规定了擅自迁移、拆除不可移动文物的行政处罚，这明显违反立法逻辑，也给管理工作造成了不必要的麻烦。实践中受到破坏最多的、拆除最多的就是此类文物。明确一般不可移动文物迁移、拆除审批主体和程序，有利于保护文物安全，规范文物管理秩序，弥补了现行文物保护法律的不足。

　　在研究论证过程中，部分专家认为明确了程序可能会造成大量文物被合法拆除，不明确程序等于不允许迁移、拆除。我们研究认为，按照现行文物保护法第二十条，文物保护单位都可以依法迁移、拆除，对一般不可移动文物反而不允许迁移、拆除，完全与情不合，与理不通。文物保护单位并没有因为有了法律程序而出现大量迁移、拆除，一般不可移动文物为什么会被大量迁移、拆除呢?现在国家在全面推进依法治国，法律自身的不足只能对依法治国产生不利影响，只能产生现实的困惑与矛盾。我们坚信依法行政、科学决策正在成为政府行政工作的主流，社会监督也正日渐成熟，明确法律程序只能促进依法行政和依法治国，而不会出现专家们担忧的情况。法律程序科学、合理、明确、严谨，也是现代法治国家的共同特点。

　　二、关于全国重点文物保护单位保护规划和世界文化遗产保护规划审批(政府内部审批)

　　草案第二十三条第二款规定：根据文物保护的需要，文物保护单位可以编制保护规划，并与当地城乡规划和土地利用总体规划相衔接。省级文物保护单位和市、县级文物保护单位的保护规划，分别由省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门和市、县级人民政府文物主管部门组织编制，并报本级人民政府公布实施。全国重点文物保护单位的保护规划，由省、自治区、直辖市人民政府组织编制，经国务院文物主管部门审核同意后公布实施。第三十七条第二款规定：世界文化遗产保护规划的编制和审批，按照全国重点文物保护单位保护规划的有关规定执行。

　　文物保护单位保护规划是重要的文物保护综合措施，国家文物局2004年制定《全国重点文物保护单位保护规划编制审批办法》，并在全国推动全国重点文物保护单位保护规划编制工作。江西、河南、四川等省的地方法规明确规定了编制文物保护单位保护规划的要求。实践证明，文物保护单位保护规划是一项符合文物保护实际，适应国际文物保护趋势，专业性、科学性和操作性都很强的措施，对依法加强文物保护，细化保护措施和要求，促进文物保护与利用的统筹兼顾，都具有重要的意义。考虑到文物千差万别的特点，草案并未强制要求所有文物保护单位均编制保护规划，而是由编制主体根据需要组织编制，以保持编制工作的因地制宜，符合实际。从程序角度来说，由政府公布实施能够确保规划的权威性。这项审批是国务院决定保留的政府内部审批事项，是政府主动做好文物保护的一项职责。

　　住房城乡建设部担心文物保护单位保护规划会与城乡规划产生冲突。文物保护单位保护规划作为专项规划，与城乡规划、土地利用规划等规划能够有效衔接，不存在矛盾和冲突。为此草案特别规定文物保护单位保护规划要“与当地城乡规划和土地利用总体规划相衔接”，防止类似问题发生。

　　世界文化遗产是具有突出和普遍价值不可移动文物的综合体现，主要由全国重点文物保护单位组成，设定世界文化遗产保护规划审批的理由与文物保护单位保护规划相同。

　　三、关于文物保护单位保护性设施和安全防护设施建设工程审批(行政许可)

　　草案第三十条规定：实施文物保护单位的修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程，应当遵守不改变文物原状和最小干预的原则，并根据文物保护单位的等级报相应的文物主管部门批准;批准工程的文物主管部门应当对工程及经费使用情况实施监管。

　　文物保护单位保护性设施和安全防护设施建设工程事关文物本体安全和保持原状要求，设定行政许可有利于确保文物安全及其真实性和完整性。目前，此类审批是按照文物保护工程的审批程序进行，已经实施多年，实践证明对文物本体保护既必要也有效。在研究论证过程中，大家对此没有不同意见。

　　四、文物保护工程资格审批(行政许可)

　　草案第三十二条规定：实施文物保护单位的修缮工程、保护性设施和安全防护设施建设工程、迁移工程、重建工程、拆除工程，应当由取得相应等级文物保护工程资质、资格的单位和人员实施。

　　文物保护工程关系文物本体的真实性和完整性，实施文物保护工程，施工人员是关键，高水平的施工人员才能做出高质量的文物保护工程。拆除工程还涉及到文物构件的保留、文物本体构造的研究、文物图样的绘制保存等专业性内容，对研究文物具有重要意义，需要专业人员按照一定的操作规程实施。在建设工程领域，单位资质、人员资格是通行的经验和作法，文物保护工程与其相比则更具专业性特点。因此，根据行政许可法的规定和文物保护实践需要，这次修改明确规定了文物保护工程人员资格的要求。为增强行政许可的专业性，草案规定相关资质、资格由有关全国性文物行业组织进行认证和管理。为保证认证的权威性，规定资质、资格的认证标准由国务院文物主管部门制定。

　　对于设定人员资格行政许可，中央编办、人社部等部门提出要充分研究的意见。我们研究认为，从事文物保护工程的人员，属于提供公共服务并且直接关系公共利益，且需要具备专业知识、特殊信誉和特殊技能的人员。实践中，由于缺乏人员从业资格的要求，从事文物保护工程的企业雇佣缺乏专业特长的工人进行施工，造成文物本体完整性和真实性破坏的事例不在少数，不仅减损了文物价值，也造成了不良社会影响，因此有必要设定人员资格行政许可。这一资格的设定，将使相关领域管理更加规范，更有利于文物历史、艺术、科学价值的传承发展。

　　五、修复、复制、拓印资格审批(行政许可)

　　草案第五十六条第一款规定：文物收藏单位修复文物，不得改变文物的原状;复制、拓印文物，不得对文物造成损害。文物收藏单位修复、复制、拓印文物，应当由取得相应等级资质、资格的单位和人员实施。

　　文物修复、复制、拓印涉及文物本体安全，为保证文物的真实性和完整性，增加修复、复制、拓印人员资格的要求，是确保文物修复、复制、拓印质量的关键。对于设定人员资格行政许可，中央编办、人社部等部门提出要充分研究的意见。我们研究认为，从事文物修复、复制、拓印的人员，属于提供公共服务并且直接关系公共利益，且需要具备专业知识、特殊信誉和特殊技能的人员。实践中，由于缺乏统一的从业人员资格要求，从事文物修复、复制、拓印的企业雇佣缺乏专业特长的人员实施修复、复制、拓印，造成文物本体完整性和真实性损害的事例不在少数，修复、复制、拓印不当不仅减损了文物价值，也造成了不良社会影响，因此有必要设定人员资格行政许可。这一资格的设定，将使相关领域管理更加规范，更有利于文物历史、艺术、科学价值的传承发展。草案将文物保护法实施条例有关规定上升为法律，将使法律制度更加健全、完善、明确、具体。

　　以上两项人员资格以及草案保留的考古发掘人员资格，都已经列入2015年7月29日新修订的2015版《中华人民共和国职业分类大典》，分别为：考古专业人员、文物藏品专业人员、可移动文物保护专业人员、不可移动文物保护专业人员、讲解员、考古探掘工、文物修复师、古建琉璃工、古建筑工。送审稿规定的文物保护工程人员资格、考古调查勘探发掘人员资格、文物修复复制拓印人员资格，与《大典》保持了一致，同时也从行政许可角度为相关职业资格提供了法律依据。

　　六、文物收藏单位收藏的一般文物退出收藏审批(行政许可)

　　草案第五十七条规定：因腐蚀损毁等原因无法修复并且无继续保存价值的一般文物，文物收藏单位可以提出退出收藏申请，报省、自治区、直辖市人民政府文物主管部门批准。退出收藏的文物，应当用于教学、科研等公益用途。

　　文物是不可再生的文化资源，收藏单位的文物主要是用于发挥研究、展示、教育、服务等社会功能，具有公共文化属性。文物退出收藏涉及文物安全和公共利益，且不能通过收藏单位自主、自律解决。按照国际博协章程、职业道德准则的精神，文物收藏单位的文物应当永久收藏，但考虑到一些文物保护的实际状况，并为防止恶意退出收藏的情况发生，草案规定只有因腐蚀损毁等原因无法修复并且无继续保存价值的一般文物才能申请退出收藏，退出收藏的文物要用于教学、科研等公益用途，对文物退出条件作了最大程度的限制。

　　在研究论证过程中，有专家担心这一制度的设定可能造成珍贵文物流失风险，因此现行法律并未对此作明确规定，配套法规也一直是空白。我们研究认为，文物有其自身的“生老病死”规律，即使再精心保护也难免造成文物损毁，无视这一客观情况等于对管理不负责任。实践中确实存在由于保护、管理以及技术处理等原因造成的文物损毁情况，因为没有相关退出制度，造成管理上的困扰和不必要的麻烦，因此在《博物馆管理办法》中才对此类情况作了明确规定。此次修改只是将有关规定上升为法律制度，以使文物管理法律制度更加合理、健全、完善、规范。这一法律制度的确立一定程度上弥补了现行法律的空白。同时，由于法律法规对文物收藏单位的藏品管理极为严格，对保护要求也非常全面，相应的法律责任也比较健全，因此不会因为这一行政许可的设定造成珍贵文物流失风险。